Mathijs Tuynman (Gemeente Almere, Afdeling Onderzoek en Statistiek) en
Paul Oostveen (Oostveen Beleidsonderzoek en Advies).
In: Het EFFECT van... de VSO Presentatiedag, 22 april 2004 te Rotterdam. VSO, Den Haag, 2004.

Samenvatting
In Almere verscheen in november 2003 de eerste editie van een monitor sociale cohesie. Maar hoe operationaliseer je sociale cohesie? Al snel bleek dat academische definities onvoldoende houvast boden. Uiteindelijk besloten we aan te sluiten bij meer pragmatische thema’s uit de Almeerse visie op sociale cohesie. Om de effecten van gemeentelijke actieprogramma sociale cohesie meetbaar te maken, hebben we op verschillende niveau’s ingezet: direct resultaat, specifieke effecten van losse projecten, en de algemene ontwikkeling van sociale cohesie in de stad. Een andere uitdaging was dat zoveel mogelijk gebruik moest worden gemaakt van reeds bestaand materiaal (enquêtes en registraties), waarbij we in beperkte mate aanvullend (deels kwalitatief) onderzoek hebben ingezet. Veel aandacht werd besteed aan een toegankelijke presentatie van de resultaten.

Inleiding
In deze bijdrage beschrijven we de totstandkoming van de eerste monitor sociale cohesie in Almere. Tijdens dat proces moesten verschillende vragen worden beantwoord, waarbij oplossingen ‘volgens het boekje’ niet altijd de meest bruikbare bleken. We zullen aangeven met welke problemen we werden geconfronteerd en hoe deze werden opgelost. De belangrijkste vragen die we zullen beantwoorden zijn de volgende:
- Hoe definieer je sociale cohesie, zodanig dat beleidsmedewerkers zich er nog in herkennen?
- Hoe meet je de effecten van sociale cohesie beleid, in de wetenschap dat allerlei externe ontwikkelingen mede van invloed zijn?
- Kun je een monitor maken, vrijwel uitsluitend op basis van bestaand materiaal? Kan kwalitatief onderzoek daar een bijdrage aan leveren?
- Is er een tussenweg tussen een nulmeting en een ‘eenmeting’?
- Hoe kun je een grote hoeveelheid informatie zo toegankelijk mogelijk presenteren?

Sociale Cohesie in Almere
In 2000 verscheen een grootschalig onderzoek van de Universiteit van Amsterdam over sociale cohesie in Almere. De onderzoekers constateerden dat het met de sociale cohesie in Almere niet slecht was gesteld, maar dat het altijd beter kan en vooral, dat het de opgave is om de situatie zo goed mogelijk te houden.
Op basis van het onderzoek en van een werkconferentie met maatschappelijke organisaties en inwoners heeft de gemeente een jaar later een uitgebreid actieprogramma sociale cohesie vastgesteld met een groot aantal projecten om de sociale cohesie te bevorderen. De gemeente koos nadrukkelijk voor een positief sociale cohesie beleid, gericht op versterking van de sociale infrastructuur.
Ondanks de nadruk op positief en preventief beleid, werd ook probleemgericht beleid opgezet om 'mensen weer aan boord te halen'. Het actieprogramma bepaalde tevens dat er een monitor sociale cohesie zou moeten komen. De monitor moest inzichtelijk maken hoe het op dat moment is gesteld met de sociale cohesie (en sociale infrastructuur) in Almere en – op termijn – wat de effecten zijn van het actieprogramma. In november 2003 verscheen de eerste editie van die monitor als coproductie van Oostveen Beleidsonderzoek en Advies in Enschede en de afdeling Onderzoek en Statistiek van de gemeente Almere.

Almeerse visie op sociale cohesie
De uitgangspunten van het actieprogramma zijn door de projectleiders verwoord in een visie. De visie is te lang om hier integraal op te nemen, maar omschrijft hoe private en maatschappelijke activiteiten een bepaalde mate van sociale samenhang ‘veroorzaken’, verder vormgegeven door inwoners, organisaties en de overheid. Sociale cohesie verwijst in de visie onder meer naar:
- Thuis voelen: mentale binding aan doelgroep, buurt of stad;
- Deelnemen: aan (vrijwillige) arbeid, verenigingsleven of politiek;
- Initiatieven nemen: van zorg voor buren tot pleiten voor of maken van een nieuwe voorziening.
Sociale cohesie kan zich ontwikkelen door een bepaalde mate van sociale infrastructuur, maar ook door informele contacten en netwerkjes tussen bewoners.

Hoe definiëren we sociale cohesie?
Voordat het uitvoeringsplan kon worden ingevuld, moest eerst duidelijkheid bestaan over wat sociale cohesie eigenlijk is. Het begrip sociale cohesie wordt de laatste jaren zeer veel gebruikt. Het lijkt misschien dat iedereen het over hetzelfde heeft, maar toch vonden we aanzienlijke interpretatieverschillen. In het onderzoek van de UvA, dat de aanleiding was voor het onderzoek, staat geen definitie maar werden maar liefst acht betekenissen van sociale cohesie opgesomd. In andere gemeentelijke en landelijke onderzoeksrapporten vonden we nog talloze andere definities.
We besloten om de projectleiders te confronteren met de gevonden betekenissen en definities en hen een keuze te laten maken. Immers om een optimaal bruikbare monitor te kunnen maken moesten de betrokken beleidsmakers zich kunnen vinden in de gekozen definitie. Dat bleek echter bij geen van de definities het geval. De projectleiders vonden dat de definities onvoldoende tegemoet kwamen aan de bijzondere positie van Almere en de inzet op een positief sociale cohesie beleid.
Vervolgens hebben we bekeken of we in de Almeerse visie op sociale cohesie wel aanknopingspunten vonden. Al snel werd duidelijk dat de indicatoren die we al deels op het oog hadden en/of die elders waren gebruikt, goed aansloten op de praktische thema’s uit de visie (thuisvoelen, deelnemen, initiatieven nemen, sociale infrastructuur en ‘uit de boot vallen’). Deze thema’s hebben we dan ook gebruikt als kapstok voor de monitor, en later ook als hoofdstukindeling van het rapport. De directe koppeling aan de visie gaf bovendien beter de mogelijkheid te zoeken naar aspecten die nog onvoldoende door indicatoren werden gedekt, en deze hiaten aan te vullen.

Hoe meet je de effecten van sociale cohesie beleid?
De effecten van woningmarktbeleid of zelfs arbeidsmarktbeleid zijn redelijk goed meetbaar. Maar hoe meet je zoiets abstracts als sociale cohesie? En kun je het eigenlijk wel beïnvloeden met beleid? Om de effecten van sociale cohesie beleid meetbaar te kunnen maken moet niet alleen sociale cohesie worden geoperationaliseerd, maar moet ook duidelijk zijn op welke plek in de beleidscyclus je dat kunt meten. In de inleiding van de monitor hebben we dat toegelicht met onderstaand schema.

Op basis van de inventarisatie door de UvA zijn beleidsprioriteiten vastgesteld en concrete projecten gekozen voor het actieprogramma, zoals bijvoorbeeld een project sportbuurtwerk. Dat project probeert door het aanbieden van sportactiviteiten in een buurt de participatie te vergroten. Wanneer het project wordt uitgevoerd wordt al vrij snel het resultaat zichtbaar: er deden bijvoorbeeld 75 jongeren mee waarvan 50 uit de ‘doelgroep’. Dat directe resultaat zou uiteindelijk moeten leiden tot specifieke ontwikkelingen, in dit geval onder meer het blijvend vergroten van de sportparticipatie onder jongeren in de betreffende buurt. Uiteindelijk moet dit project, samen met de andere projecten uit het actieprogramma, bijdragen aan versterking van de sociale cohesie in Almere. Die sociale cohesie wordt echter nadrukkelijk niet alleen beïnvloed door gemeentelijk (en ander) beleid, maar ook door algemene ontwikkelingen.
In de monitor sociale cohesie zijn indicatoren verzameld die meten op drie niveaus met stijgend abstractieniveau:
- resultaat: het directe resultaat van de projecten
- specifieke ontwikkelingen: als effect van het project, en refererend aan de specifieke projectdoelen
- algemene ontwikkeling van de sociale cohesie, als effect van alle projecten samen maar ook beïnvloed door algemene ontwikkelingen.
Hoe hoger het abstractieniveau (dus hoe verder het beoogde en te meten effect afstaat van het project), hoe groter de invloed van externe ontwikkelingen dus hoe moeilijker het wordt om de effecten van het beleid te isoleren. Door op drie niveaus te meten ontstaat meer inzicht in de bijdrage van de projecten aan de sociale cohesie in Almere.

Indicatoren voor sociale cohesie
Nadat duidelijk was op welke wijze we zouden gaan meten, moesten concrete indicatoren worden gevonden. Op het hoogste abstractieniveau (hoe staat het er nu voor met de sociale cohesie?) zijn de indicatoren ondergebracht in de vijf kernthema’s. Onderstaand schema toont ter illustratie bij elk thema een willekeurige selectie van dergelijke indicatoren op het hoogste abstractieniveau.

Naast deze algemene indicatoren zochten we bij elk project specifieke indicatoren. Hoewel elk van de projecten uiteindelijk moet bijdragen aan versterking van de sociale cohesie, heeft elk project ook specifieke doelen. Voorbeelden van projectdoelen zijn bijvoorbeeld: vergroten van sportparticipatie, jongeren meer activiteiten laten organiseren of het realiseren van betere uitgaansvoorzieningen. Het idee is dat via deze projectdoelen (en vooral de combinatie van alle projecten in één samenhangend actieprogramma sociale cohesie) uiteindelijk de sociale cohesie kan worden versterkt.
De specifieke projectdoelen zijn gemakkelijker meetbaar dan het algemene doel (versterking sociale cohesie) omdat ze zich richten op een specifiek aspect (sport, jongerenparticipatie, vrijwilligerswerk, leefbaarheid) en vaak ook nog op een beperkt deel van de gemeente (een wijk of stadsdeel, of een specifieke doelgroep). Daardoor is de invloed van externe ontwikkelingen minder groot en zijn er referentiewijken of –groepen beschikbaar. Zo kan bijvoorbeeld worden gemeten of de sport- en cultuurparticipatie onder kinderen tot 12 jaar in wijken met een brede school sterker toeneemt dan in andere wijken.
Naast de indicatoren voor specifieke effecten hebben we ook resultaatindicatoren in beeld gebracht. Immers als direct resultaat uitblijft (deelname aan de projecten door de doelgroep) zullen de beoogde effecten zeker niet worden gehaald. Ook kan blijken dat een bepaald deel van de doelgroep beter wordt bereikt dan een ander deel (bijvoorbeeld allochtone jongeren wel, maar autochtone jongeren uit de wijk niet – of omgekeerd). Resultaatindicatoren vonden we vooral in projectregistraties: hoeveel bewoners worden met een project bereikt, behoren ze tot de doelgroep en wat zijn hun kenmerken. Bij veel projecten hebben ook (tussen)evaluaties plaatsgevonden waarin resultaten en specifieke effecten waren terug te vinden.

Zoveel mogelijk gebruik van bestaand materiaal
Een extra handicap leek het uitgangspunt dat zoveel mogelijk gebruik moest worden gemaakt van bestaand materiaal, zoals enquêtes en registraties. Dat bleek echter nauwelijks een belemmering. Voor veel onderwerpen vonden we indicatoren in al bestaande vragenlijsten van de Stadsenquête, Wijkpeiling, GGD Jongerenenquête en bijvoorbeeld een enquête over sportparticipatie. Omdat ruim voor de feitelijke start van het onderzoek een uitgebreid uitvoeringsplan was gemaakt, bestond de mogelijkheid om extra vragen toe te voegen aan de Stadsenquête. Aangezien veel onderwerpen door bestaande vragen werden afgedekt, hoefden we van die mogelijkheid echter nauwelijks gebruik te maken. Wel werden op de databestanden van de enquêtes diverse nieuwe analyses uitgevoerd, bijvoorbeeld om nieuwe verbanden te zoeken of doelgroepen (naar leeftijd, wijk of etniciteit) te selecteren. Daarnaast werd er een korte on-line vragenlijst uitgezet via de populaire jongerenwebsite AlmereRulez. Binnen twee weken werd die enquête door 1300 jongeren ingevuld.
Behalve resultaten van enquêtes waren ook veel bruikbare registraties al beschikbaar, bijvoorbeeld in het kader van de Sociale Atlas van Almere. Ook hier werden soms nieuwe selecties en bewerkingen gebruikt. Verder probeerden we de gegevens uit verschillende bronnen met elkaar in verband te brengen, vanuit het perspectief van sociale cohesie.

De rol van kwalitatief onderzoek
De monitor sociale cohesie in Almere bestaat voornamelijk uit kwantitatieve gegevens, waarvan het merendeel ook in de toekomst op dezelfde wijze verzameld zal kunnen worden. Een monitor in de strikte betekenis is immers een systematische verzameling van gegevens die op uniforme wijze regelmatig wordt geactualiseerd. Alleen op die manier kunnen ontwikkelingen ondubbelzinnig in beeld worden gebracht.
De meeste onderwerpen lieten zich goed beschrijven op basis van bestaand kwantitatief materiaal. Maar op enkele onderdelen geven dergelijke bronnen onvoldoende inzicht in de achtergronden. Wat bepaalt of bewoners zich thuisvoelen in Almere, of in hun buurt? Hoe kijken jongeren aan tegen jongerenparticipatie? Welke buurtinitiatieven willen bewoners wel nemen en welke niet – en waarom? Wat zijn de knelpunten in het uitgaansleven? Het betreft hier een aantal thema’s die een centrale plaats innemen in het sociale cohesie beleid maar waar cijfermateriaal onvoldoende inzicht kan bieden. Daarom hebben we als aanvulling op de kwantitatieve bronnen enkele groepsgesprekken gehouden, zowel met jongeren als met volwassenen, waarin deze onderwerpen aan de orde kwamen. De resultaten van deze gesprekken kregen een plek in de monitor, uiteraard duidelijk onderscheiden van de ‘hardere’ kwantitatieve cijfers. Naar ons idee vormen ze daarop een zeer belangrijke en bruikbare aanvulling.

Nulmeting of ‘eenmeting’?
Veel monitors beginnen met een nulmeting, die plaatsvindt voordat het te meten programma van start gaat. Na de start wordt er opnieuw een of meerdere keren gemeten, waarmee de ontwikkelingen zichtbaar worden gemaakt en hopelijk ook de beleidseffecten. Strikt genomen is het niet noodzakelijk dat er van de nulmeting al een publicatie wordt gemaakt, als de uitgangssituatie op dat moment maar wordt vastgelegd (via registraties of enquêtes). Omdat een monitor meestal niet alleen wordt gebruikt om de effecten van het beleid en andere ontwikkelingen in kaart te brengen, maar ook om een goed beeld te geven van de uitgangssituatie is publicatie van een nulmeting echter meestal wel zinvol.
De eerste editie van de monitor sociale cohesie is een combinatie van een nulmeting en een eenmeting. Dat heeft twee redenen. In de eerste plaats heeft de monitor betrekking op een actieprogramma met tientallen projecten, die niet allemaal op hetzelfde moment van start zijn gegaan. Toen het onderzoek plaatsvond liep het actieprogramma al ongeveer twee jaar. Sommige projecten liepen al twee jaar, andere echter waren pas onlangs gestart of nog slechts gedeeltelijk. De tweede reden heeft te maken met de beschikbare bronnen. Er werd veel gebruik gemaakt van enquêtes, waarvan de meeste een of twee jaar geleden werden gehouden. Toen waren de effecten van het actieprogramma in ieder geval nog niet zichtbaar. In de praktijk betekent dit dat voor de algemene effecten van het actieprogramma de eerste publicatie een nulmeting is. Op gebied van specifieke effecten en zeker op gebied van resultaten kon soms al wel de ontwikkeling sinds de start in kaart worden gebracht, zodat daar al sprake is van een ‘eenmeting’. Daarom is sprake van een publicatie die deels nulmeting en deels eenmeting is. Het totaaleffect van het actieprogramma is in zo’n tussenvariant nog niet zichtbaar te maken, maar we konden we in ieder geval een zo actueel mogelijk beeld schetsen, waarmee sommige projecten kunnen worden bijgestuurd.

Presentatie van de resultaten
Onze laatste uitdaging was om onze omvangrijke bevindingen zo beknopt en toegankelijk mogelijk te presenteren. Omdat een omvangrijk rapport daaraan geen bijdrage zou leveren stelden we onszelf de eis dat het rapport niet dikker mocht worden dan ongeveer 60 pagina’s. Dat vereiste een bondige schrijfstijl, en daarmee een hoge ‘informatiedichtheid’. Als onderzoeker is het niet altijd eenvoudig om elk onderwerp zo kort te omschrijven, omdat je graag alle nuances wilt laten zien, maar we hebben de beknopte stijl toch strikt aangehouden.
De teksten worden daarbij gepresenteerd in kleine tekstblokjes met ‘pakkende’ kopjes die de belangrijkste conclusie weergeven zoals ‘Bewoners van de Meenten het meest sociaal actief’ of ‘Jongeren vinden dat er niet veel te beleven is in Almere’. In het hele rapport worden relatief veel grafieken en kaarten gebruikt: ongeveer twee per pagina. Met het oog op de leesbaarheid worden de gebruikte bronnen (50 in totaal) niet steeds in de tekst genoemd, maar er wordt naar verwezen via een notensysteem. Op deze manier hebben we geprobeerd de informatie zo toegankelijk mogelijk te maken. Ook de tweekleurendruk draagt bij aan een overzichtelijke en uitnodigende publicatie.

Hoe breng je het aan de man?
In een politiek gestuurde organisatie kan sociale cohesie zomaar van de agenda verdwijnen. Samen met de projectgroep probeerden we de uitkomsten een grote ‘impact’ mee te geven tijdens een interactieve middag. Tijdens deze dynamische bijeenkomst werd teruggeblikt op het actieprogramma en werden de resultaten van de monitor gepresenteerd in de vorm van een quiz waarin de deelnemers de meest opmerkelijke resultaten moesten inschatten. Verder waren er interviews, cabaret en een paneldiscussie met raadsleden en bewoners. Uiteraard vormen de onderzoeksresultaten in zo’n dynamische middag een van de meer serieuze onderdelen, maar we hebben wel de indruk dat de presentatie van resultaten in quizvorm (overigens niet zelf bedacht…) bijdraagt aan een ‘beter blijven hangen’ van de opvallende conclusies.

Conclusies
Terugkijkend naar de vragen aan het begin van ons artikel kunnen we aan het einde van de rit de volgende conclusies trekken:

• Bestaande academische definities sloten niet aan op de manier waarop beleidsmedewerkers (in ieder geval in Almere) aankijken tegen sociale cohesie. Een door henzelf geformuleerde visie bood wel een bruikbaar raamwerk met praktische thema’s zoals thuisvoelen, deelnemen, initiatieven nemen en uit de boot vallen.
• Door onderscheid te maken tussen directe resultaten, specifieke effecten en (als algemeen effect) de algemene ontwikkeling van sociale cohesie in Almere kunnen de effecten van sociale cohesie beleid in ieder geval inzichtelijker worden uiteengerafeld. In hoeverre een echte effectmeting op het hoogste abstractieniveau mogelijk is zal pas echt blijken bij een volgende meting.
• De monitor kon grotendeels worden gebaseerd op reeds uitgevoerde enquêtes en beschikbare registraties, maar door nieuwe analyses en door diverse bronnen met elkaar in verband te brengen kwam toch veel nieuwe informatie beschikbaar. Op enkele onderdelen bleek kwalitatief onderzoek een zinvolle aanvulling te kunnen bieden.
• De eerste editie van de monitor houdt het midden tussen een nulmeting en een eenmeting. Op zich is dat niet bezwaarlijk en het geeft de meest actuele beschikbare informatie. Totaalconclusies in de sfeer van effecten kunnen echter nog niet worden getrokken.
• We hebben allerlei methoden uit de kast gehaald om de informatie zo overzichtelijk en toegankelijk mogelijk te presenteren: bondige stijl, veel grafieken en kaarten, korte tekstblokken met pakkende kopjes en een aantrekkelijke tweekleurenpresentatie. Of we in die opzet geslaagd zijn horen we graag nog eens van jullie, maar natuurlijk ook van de beleidsmedewerkers die ermee aan de slag zijn gegaan.

Publicaties
L.Deben en K.Schuyt: Sociale Cohesie in Almere. Sociale samenhang in een jonge stad. Amsterdam: Universiteit van Amsterdam, 2000.
P.Oostveen: Uitvoeringsplan Monitor Sociale Cohesie. Enschede, Oostveen Beleidsonderzoek en Advies, 2003.
M.Tuynman en P.Oostveen: Samen leven in Almere. Monitor Sociale Cohesie 2003. Gemeente Almere, Onderzoek en Statistiek, 2003.